Casa Rorty LXXV. En busca de la capacidad estatal perdida

Cuando un tren de alta velocidad chocó a una velocidad aproximada de 200 kilómetros por hora con otro que se encontraba detenido en las inmediaciones de Urda, provincia de Toledo, el estrépito del impacto fue seguido de inmediato según los testigos por un silencio denso y espeluznante.

Y ese mismo silencio, decenas de muertos después, ha caído sobre la campaña festiva que habían puesto en marcha los socialistas españoles con la expectativa de remontar unos sondeos desfavorables y gobernar de nuevo con la ayuda de la izquierda radical y los nacionalismos periféricos.

Las camisetas que proclamaban “la fuerza del amor” y los bailes del “Perro” Sánchez han quedado fuera de juego; al otro lado, el Partido Popular ha decidido rebajar el tono y prescindir de influencers y demás efectos especiales: Feijóo quiere subrayar la “gestión” y promete que España, como decía el famoso lema de Felipe González que se ha traído a colación durante estos tristes días, volverá a funcionar.

Porque es evidente que un país donde más de cien personas pierden la vida sobre las vías de la alta velocidad en apenas nueve meses es un país que ha dejado de funcionar.

Tal como ha señalado el sociólogo Luis Miller, la conmoción que sigue a las desgracias no ayuda a mantener un debate sereno sobre las causas de esas mismas desgracias. Pero no es menos cierto que casi nunca tenemos debates serenos, sean cuales sean las circunstancias, pues vivimos en una campaña electoral permanente y poco incentivo tiene para participar de manera honesta en ellos quien solo está pendiente de su reelección.

Más cabría esperar del mundo académico e intelectual, si no fuera porque la España de los últimos años ha demostrado que también académicos e intelectuales son susceptibles de corrupción epistémica: nadie está libre de sesgos y los sesgos partidistas han demostrado ser muy fuertes.

Tal vez haya que irse a la literatura académica global para encontrar algo de respiro; solo allí donde no se ponen en juego las simpatías ideológicas y partidistas nacionales –o lo hacen con menos intensidad– encontraremos aportaciones valiosas sobre el tema que aquí nos ocupa: la relación entre gobierno democrático y capacidad estatal, que puede definirse sencillamente como la capacidad de un gobierno para aplicar políticas públicas de manera eficaz y servir con ello a las necesidades de su sociedad.

Pueden hacerse muchas preguntas al respecto: ¿son las democracias más eficaces que las autocracias? Y si lo son o pueden llegar a serlo, ¿a qué se debe?

¿Y cómo se explican las diferencias entre democracias? O también: ¿qué tiene que hacer una democracia para adquirir o reforzar su capacidad estatal?

Una democracia incapaz es una democracia frágil

Vaya por delante que no se trata de un mero debate teórico sin impacto sobre la realidad social, sino todo lo contrario: la legitimación de las democracias se asienta, en mucha mayor medida de lo que estamos dispuestos a reconocer, en su capacidad para suministrar bienes públicos y facilitar la creación de prosperidad material.

Porque si la democracia solo persiguiese el autogobierno, entendido como la participación colectiva directa en la toma de decisiones, bien podríamos organizar un sistema de referéndums que dejase en manos de los ciudadanos la elección de las políticas públicas correspondientes.

Ya advertía Giovanni Sartori que cualquier sistema decisorio que exigiera de los ciudadanos una respuesta específica a preguntas concretas sobre lo que haya de hacer el poder público se enfrenta al problema insoslayable que plantea la ignorancia popular: la gente no sabe, aunque crea saber.

Y justamente porque la mayoría de la gente sabe poco de casi nada elegimos a representantes que deciden por nosotros –aunque lo hagan influidos para bien o para mal por la opinión pública– en lugar de dejar que nosotros mismos decidamos sobre la composición del sistema energético, el diseño de la política fiscal o la cuantía de la indemnización por despido improcedente.

Pero si no lo hacemos es también porque hemos llegado a averiguar –nos lo ha enseñado la historia– que una democracia incapaz es una democracia frágil que se pone en riesgo a sí misma. Cuando la insatisfacción ciudadana ante el fracaso reiterado del Estado alcanza un cierto nivel, las alternativas a la democracia ganan atractivo: si hay que elegir entre seguridad y libertad, como nos enseñó Thomas Hobbes hace siglos, la seguridad tiene las de ganar.

Y por “seguridad” no hay que entender aquí el mantenimiento del orden público, pese a que su ausencia es mortal de necesidad para cualquier democracia, sino algo más amplio que incluye el acceso de los ciudadanos a bienes y servicios básicos y la posibilidad razonable de labrarse una vida autónoma.

De aquí no se sigue que las democracias estén condenadas a desaparecer cuando su economía se hunde o la desigualdad alcanza cotas muy elevadas; incluso en Latinoamérica se mantienen en pie, aun sin ser democracias ejemplares, a pesar de que la agenda modernizadora está allí lejos de realizarse.

Pero tampoco es necesario recordar que la Gran Recesión ha tenido importantes consecuencias políticas; a los shocks del Brexit y la primera victoria electoral de Donald Trump siguió la emergencia de populismos de izquierda primero y de derecha después, así como la reactivación de no pocos nacionalismos y el nuevo auge de los extremismos ideológicos.

Últimamente, sin embargo, se habla sobre todo de una “crisis de asequibilidad” que coloca en primer plano las dificultades de las clases medias y trabajadoras de las sociedades occidentales –de unas más que de otras– para acceder a la vivienda o pagar la cesta de la compra, cosa que sucede bajo la mirada de unos Estados fuertemente endeudados tras la fiesta de la quantitative easing durante los años de la crisis y la pandemia; unos Estados cada vez más condicionados –aunque unos más que otros– por el coste creciente de las pensiones públicas.

En este contexto es donde hay que situar las declaraciones que hizo unas semanas atrás Zohran Mamdani, flamante alcalde de Nueva York, al diario El País: “La democracia no sirve si la gente no puede cubrir sus necesidades”.

Aunque hubo quien juzgó que Mamdani decía que podría ser conveniente sustituir la democracia por un régimen alternativo que se demostrase capaz de cubrir esas necesidades, Mamdani solo estaba señalando una obviedad y defendiendo de paso las políticas de corte socialdemócrata que propone la facción socialista del Partido Demócrata de la que él mismo forma parte. Se trata de evitar que el ciudadano se pregunte para qué sirve la democracia si a él mismo no parece servirle de nada.

Así lo confirma, a grandes rasgos, la literatura académica sobre la materia.

No obstante, en ella se subraya que el vínculo causal entre la institucionalidad democrática y la capacidad estatal no es lineal: aunque el análisis histórico muestra que las instituciones democráticas producen efectos positivos sobre la capacidad estatal, sobre todo por el papel que juega una contestación política que presiona a los gobiernos en la dirección de una gestión eficaz de los asuntos públicos, la democracia funciona mejor si la capacidad estatal es elevada.

O sea: quien se democratiza sin disponer de una adecuada infraestructura institucional puede terminar desplegando controles administrativos débiles y sufriendo en consecuencia un fuerte déficit de capacidad estatal. De la misma manera, el riesgo de involución democrática es menor allí donde mayor es la calidad de la burocracia: donde conviven una administración imparcial, un reclutamiento meritocrático y el imperio de la ley.

No es casualidad tampoco que la existencia de un servicio civil autónomo ayude a frenar las tendencias iliberales que despliegan los populistas cuando llegan al poder; si la administración pública se corrompe por razones ideológicas o es capturada por el partido que gobierna, en cambio, se debilitarán por igual la democracia liberal y la capacidad estatal.

Sin embargo, llegar hasta esta premisa general –la democracia tiene que legitimarse por medio de sus resultados y no solamente de sus principios– apenas nos coloca en la casilla de salida. Queda lo más difícil: elucidar cómo ha de hacerse tal cosa.

¿Cómo se toman las decisiones y qué decisiones se toman? Al fin y al cabo, el populista sostiene que la disfuncionalidad estatal –allí donde se la encuentra– es una consecuencia de la falta de verdadera democracia; por eso pide que la democracia liberal sea sustituida por un modelo plebiscitario que pone en manos del líder populista el poder de determinar lo que deba o no hacerse y elimina o debilita los mecanismos de control del poder característicos del Estado de Derecho y del constitucionalismo liberal.

También es característico del populista defender la nacionalización de los servicios públicos como remedio a todos los males: en la España de ahora mismo, de hecho, ha llegado a exigirse la nacionalización de empresas que ya son públicas. Ese mismo populismo dice a los ciudadanos que la vivienda es un “derecho” constitucional”, cuando se trata más bien de un “principio rector” de la política social: uno que se realizará solo si se aplican las políticas públicas adecuadas.

¿Y qué factores influyen sobre la capacidad estatal en las sociedades democráticas? Los académicos recomiendan atender a la manera en que se relacionan entre sí los incentivos electorales, la administración pública, la estructura informativa y la herencia institucional.

Es natural: las elecciones competitivas suelen conducir a promesas de gasto destinadas a producir rendimientos electorales a corto plazo al margen de cualquier disciplina fiscal, como puede comprobar quien se asome al debate sobre las pensiones en España o Francia.

Por otro lado, la autonomía de los funcionarios no solo sirve como freno a las tendencias iliberales, como se ha dicho más arriba, sino que también previene la erosión de la capacidad estatal; cuando la administración es colonizada por los partidos e infiltrada por un personal poco cualificado, su rendimiento está llamado a disminuir. Cuanto más personalistas son los partidos, de otra parte, más tienden a politizar la administración pública.

Ni que decir tiene que el partido-cártel –que Richard Katz y Peter Mair describen como aquel que se dedica a distribuir los recursos del Estado entre los suyos– propicia la cartelización de la política: llegar al gobierno da acceso a un botín que saquear con el boletín oficial en la mano.

No hace falta añadir que la historia cuenta: las comunidades políticas que cuentan con una sólida herencia burocrática suelen funcionar mejor que las obligadas a dotarse de capacidad estatal ex novo en el curso de su proceso de democratización.

En el caso español, como ha demostrado Rafael Jiménez-Asensio, el Estado liberal se asienta sobre “falsos cimientos”: muchos de los vicios que aquejan hoy a nuestras instituciones estatales, desde la politización de las administraciones a la falta de imparcialidad en la gestión pública, vienen de antiguo. Pero hay algo más: cuando la capacidad estatal es elevada, la confianza social aumenta y –a la manera de un círculo virtuoso– eso facilita el desempeño de las instituciones estatales y la sociedad civil.

Y al revés: si la capacidad estatal es pobre, la confianza social brilla por su ausencia y eso dificulta cualquier intento por mejorar el funcionamiento de las instituciones democráticas. Por lo demás, es bien sabido que la confianza social es mayor en las democracias más avanzadas, casi todas ellas radicadas en sociedades protestantes: qué le vamos a hacer.

Irónicamente, una confianza institucional excesiva puede ir en detrimento de la capacidad estatal; la democracia liberal necesita de un público escéptico que acostumbre a monitorizar a quienes ejercen el poder sin a su vez caer –digamos– en el nihilismo.

Hay que considerar asimismo el papel que la cultura política juega en el rendimiento de las instituciones democráticas. Aunque nos hemos acostumbrado a escuchar que la importación de buenas instituciones y buenas normas debería bastar para generar buenos resultados, la realidad es que la cultura política de la sociedad que incorpora esas instituciones y normas condiciona su recepción.

Por supuesto, cultura e instituciones se relacionan entre sí de manera compleja, ya que ambas coevolucionan de manera dinámica; establecer una disyuntiva entre cultura o instituciones tiene poco sentido.

Pero si bien la cultura –entendida como el conjunto de creencias y hábitos compartidos que predominan en una sociedad– no es una “genética”, se ha demostrado resistente al cambio y eso ayuda a explicar el caso español, aunque no solamente el caso español, o sea el caso de un país donde las normas e instituciones liberal-democráticas no han terminado de ser asimiladas.

¿De qué otro modo puede si no explicarse la deriva iliberal experimentada durante los gobiernos sucesivos del socialista Pedro Sánchez?

En Bélgica, que no es precisamente una democracia ejemplar, el primer ministro acaba de presentar su dimisión por ser incapaz de sacar adelante los presupuestos; en España, el Gobierno ha pasado tres años y medio en el poder sin presentar los suyos al parlamento: qué puede explicar la diferencia sino la cultura política, tratándose como se trata en casi todas partes de una norma no escrita cuyo incumplimiento no lleva aparejada sanción alguna… porque se considera inconcebible en todas partes que un primer ministro se niegue a presentar las cuentas públicas.

Pero los ejemplos son incontables, casi tediosos a estas alturas; se han colonizado innumerables instituciones, se han distribuido los fondos europeos con arreglo a la mayor opacidad y a nadie sorprendería saber que la mayoría de las licitaciones públicas y un buen número de procesos de contratación de personal –sobre todo los que dan acceso a puestos en empresas públicas– están adulterados.

Y es que de nada sirve adoptar buenos procedimientos si nadie cree en ellos; si su aplicación se ve condicionada por la persistencia de una mentalidad colectiva que concibe la norma jurídica como un valor negociable y la imparcialidad como un obstáculo a sortear. Hay que leer a sociólogos e historiadores: también el nepotismo tiene sus incentivos y pueden ser más fuertes que los contenidos en el mejor de los diseños institucionales.

Para colmo, no hay mayor incentivo que la conquista del poder y el reparto de sus recursos; bien lo hemos visto en España durante estos años de complicidad periodística y académica con la praxis iliberal del gobierno: nada que no hubiéramos visto ya antes, por cierto, en la Cataluña del procés. Por desgracia, con ello se han intensificado los vicios tradicionales de nuestro sistema político y burocrático, caracterizado por la ausencia de rendición de cuentas.

Escribe Jiménez Asensio: “La pulsión clientelar ha devorado las instituciones. No es un problema de unas siglas, es de todas”.

De manera que es fácil desanimarse: la agenda regeneracionista que pareció emerger con el movimiento 15M condujo, andando el tiempo, a los gobiernos iliberales de Pedro Sánchez. ¡Menudo arco narrativo!

Terminemos, no obstante, con una aclaración: incrementar la capacidad estatal nada tiene que ver con la tecnocracia. Porque una cosa es subrayar el papel decisivo de los funcionarios independientes y los procedimientos informales a la hora de hacer posible el funcionamiento de la administración pública y otra muy distinta negar el contenido político de las decisiones colectivas.

Por supuesto que las políticas no se deducen de los datos; igual de malo será, con todo, creer que las políticas pueden diseñarse al margen de los datos. ¿O es que se puede diseñar un sistema público de pensiones, digamos, sin tener en cuenta cómo se puede financiar?

El conocimiento empírico de la realidad permite que la política no opere a ciegas y garantiza que las decisiones colectivas serán aplicadas –siempre que no sean disparatadas– de manera eficaz y rigurosa. En otras palabras: la democracia fija los fines colectivos y la burocracia permite arbitrar los medios que facilitan su realización.

Por eso conviene separar a la política de la administración, en lugar de confundirlas como hacemos los españoles: cuando el sector público se llena de ideólogos o incompetentes, si es que no son lo mismo, la gestión eficaz de los asuntos públicos se ve irremediablemente afectada. Y a la vista está.